Die SVP-Statuten sind verfassungswidrig

Autorin/Autor: Philippe Mastronardi

Von Kontrapunkt* vom 19. Oktober 2015

Die Wahl der Bundesversammlung hat mit dem deutlichen Zuwachs der bürgerlichen Parteien die politischen Gewichte auf Bundesebene neu verteilt. Diese Machtkonstellation bestimmt nun die Wahl des Bundesrats. Dafür gelten aber z. T. ganz andere Prinzipien. Neben die Konkurrenz unter den Parteien tritt insbesondere die Konkordanz, die das Ziel verfolgt, eine handlungsfähige Regierung zu bilden. Wie sehr die Konkurrenz aber auch hier durchschlägt, zeigen die Praktiken in und unter den Fraktionen, welche schon immer versucht haben, ihre Macht mit allen Mitteln durchzusetzen. Dazu zählt jeweils auch der Versuch, die eigenen Fraktionsmitglieder unter Druck zu setzen, ihre Wahlfreiheit dem Fraktionszwang unterzuordnen. Relativ neu ist dabei hingegen, dass eine Partei dabei zum Mittel von Rechtsvorschriften greift und diese dem eigenen Machtanspruch unterwirft. Die Vereinsstatuten sollen verfassungsmässige Rechte der Bundesversammlung und ihrer Mitglieder beschneiden, um den Anspruch der Partei auf Bestimmung ihrer Delegierten im Bundesrat durchzusetzen. Als bisher einziges Beispiel dieser Vereinnahmung demokratischer Institutionen durch eine Partei dienen im Folgenden die Statuten der Schweizerischen Volkspartei (SVP). Das Beispiel macht die Grundsatzfrage sichtbar, wie weit der Raubbau an den demokratischen Institutionen gehen darf: Darf das Partikularinteresse einer Partei über die Würde der Institution Parlament gestellt werden, welcher die Partei ja ihr wichtigstes Wirkungsfeld verdankt? Diese Frage stellt sich grundsätzlich gegenüber allen Parteien.

 

1. Das Problem

Die Statuten der Schweizerischen Volkspartei (SVP) vom 4. Oktober 2008 schliessen Personen, die das Amt eines Bundesrates angenommen haben, ohne von der SVP-Fraktion der eidgenössischen Räte dafür vorgeschlagen worden zu sein, von der Mitgliedschaft aus (Art. 9 Abs. 3). Bei einer Annahme des Amtes erlischt die Mitgliedschaft in der SVP automatisch.

Grund für diese Statutenänderung war, dass der amtierende Bundesrat Christoph Blocher am 12. Dezember 2007 durch die Bündner Regierungsrätin Evelyne Widmer-Schlumpf, damals ebenfalls Mitglied der SVP, aber nicht offizielle Kandidatin der SVP-Fraktion, ausgestochen worden war.

Zwei Monate nach der Statutenänderung hatte die Vereinigte Bundesversammlung als Ersatz für den zurückgetretenen Bundesrat Samuel Schmid ein neues Mitglied des Bundesrates zu wählen. Die SVP-Fraktion portierte ein Zweierticket, das neben alt Bundesrat Blocher den früheren Parteipräsidenten Ueli Maurer aufführte. Eine interfraktionelle Gruppe portierte als Sprengkandidaten den SVP-Nationalrat Hansjörg Walter. Dieser erzielte im zweiten Wahlgang noch zwei Stimmen mehr als Maurer, im dritten Wahlgang jedoch eine weniger. Schon vor den Wahlgängen hatte er erklärt, dass er nicht als Kandidat zur Verfügung stehe und auch eine allfällige Wahl ablehnen würde. Nach eigener Aussage hat Walter auch gegen sich selbst und für Maurer gestimmt.

Im Hinblick auf die nächsten Bundesratswahlen im Dezember 2015 stellt sich die Frage, ob die Statuten der SVP – ein privater Verein, der sich auf die Vereinigungsfreiheit berufen kann – verfassungskonform sind. Faktisch haben sie mit grosser Wahrscheinlichkeit das passive und das aktive Wahlrecht bei Wahlen in den Bundesrat verletzt – oder können dies jedenfalls potentiell tun. In der anstehenden Bundesratswahl besteht jedenfalls die konkrete Gefahr einer Wiederholung des Vorfalls vom Dezember 2008. Betroffen ist das aktive Wahlrecht der Mitglieder der Bundesversammlung, deren Stimme für einen nicht offiziellen Kandidaten der SVP in ihrem Erfolgswert gemindert wird. Ebenso betroffen ist das passive Wahlrecht der Mitglieder der SVP, welche einen schwerwiegenden Nachteil erleiden, wenn sie sich entgegen dem Fraktionsvorschlag wählen lassen. Sie verlieren nämlich als Bundesrat den politisch gewichtigen Rückhalt einer Fraktion in den Schachgeschäften in den eidgenössischen Räten.

Ferner stellt sich die Frage, ob die Vereinigte Bundesversammlung als Wahlbehörde insgesamt in ihrer Funktionserfüllung beeinträchtigt ist. Ihre Wahlkompetenz wird möglicherweise durch diesen privatrechtlichen Akt eingeschränkt. Schliesslich könnte eine Fraktion, welche ihren Mitgliedern das Wahlverhalten unter Androhung von Sanktionen vorschreibt, das Instruktionsverbot verletzen.

Massgeblich sind folgende Verfassungsbestimmungen:

• Art. 23 Vereinigungsfreiheit
• Art. 34 Politische Rechte (aktives und passives Wahlrecht)
• Art. 35 Verwirklichung der Grundrechte
• Art. 143 Wählbarkeit in den Bundesrat
• Art. 154 Fraktionen
• Art. 161 Instruktionsverbot
• Art. 168 Wahlkompetenz der Bundesversammlung.

Erweisen sich die SVP-Statuten als verfassungswidrig, stellt sich die Frage der Rechtsfolge: Was hätte eine Nichtigkeit für tatsächliche Wirkungen? Wären Sanktionen des Parlamentsrechts erforderlich und zulässig? Welche könnten das sein? Die Parteien selbst unterstehen nicht dem Parlamentsrecht. Hingegen sind Sanktionen gegen die Fraktionen denkbar, welche ja Organe der Bundesversammlung sind.

 

 2. Grundrechtskollision

Auf der individuellen Ebene stellt sich das Problem als Konflikt zwischen der SVP und einem ihrer Mitglieder dar, das sich ohne von der SVP-Fraktion vorgeschlagen zu werden, in den Bundesrat wählen lassen will. Die SVP ist rechtlich ein Verein nach Art. 60 ZGB, der sich auf die Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 23. BV berufen kann, um den Inhalt seiner Statuten frei bestimmen zu dürfen. Das kandidierende Mitglied ist eine Person mit Schweizerbürgerrecht, die nach Art. 143 BV in den Bundesrat wählbar ist und sich dafür auf ihr passives Wahlrecht gemäss Art. 34 BV berufen kann. Betroffen sind auch die National- und Ständeräte, welche sich für die Geltung ihrer Stimme auf ihr aktives Wahlrecht nach Art. 34 BV berufen können. Zu prüfen ist, ob der Konflikt dieser Freiheiten eine Grundrechtskollision darstellt und wenn ja, wessen Anspruch in der Rechtsgüterabwägung den Vorrang verdient.

        a) Ein Grundrechtsfall?

Grundrechte verpflichten in erster Linie den Staat in seinem Verhältnis zu den Privaten. Ferner verpflichten sie private Träger staatlicher Aufgaben. Ob und wie weit sie auch Private in ihrem privatautonomen Handeln binden, ist umstritten[1]. Insbesondere dort, wo unter Privaten ein erhebliches Machtgefälle besteht, können Grundrechte eine Horizontalwirkung entfalten, also mächtige Private gegenüber andern Privaten verpflichten[2]. Eine direkte Horizontalwirkung, welche unmittelbar von den Gerichten durchgesetzt werden könnte, wird von der Schweizer Lehre grossmehrheitlich verneint. Allerdings geht eine generelle Verneinung fehl, weil die Frage erst in Bezug auf die spezifischen Grundrechtsgehalte der im Einzelfall kollidierenden Grundrechte beurteilt werden kann[3]. Es kommt darauf an, ob sich ein Grundrecht von seinem Gehalt her für eine Horizontalwirkung eignet. Die Vereinigungsfreiheit enthält das vom Staat gewährte Recht zur Selbstregulierung. Vereine sind staatlich ermächtigt, sich eine eigene private Ordnung zu schaffen. Der Staat kann eine solche Regulierungskompetenz aber nur im Rahmen solcher Inhalte gewähren, die seine rechtsstaatlichen Grundsätze wahren. Daher müssen den Vereinsmitgliedern, denen der Verein Pflichten auferlegt, subjektive Rechte gegen den Verein zustehen. Die Vereinigungsfreiheit entfaltet daher eine direkte Horizontalwirkung[4].

Die Bundesverfassung formuliert die Wirkung von Grundrechten unter Privaten zwar nur als Auftrag an die Behörden: „Die Behörden sorgen dafür, dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden“[5]. Darin wird von der herrschenden Lehre nur eine indirekte Drittwirkung erblickt: Grundrechte gelten unter Privaten nur soweit, als die Behörden dies gesetzlich vorsehen. Zahlreiche Kantone sprechen deutlicher aus, was Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist: „Die Grundrechte binden alle öffentliche Gewalt. Soweit sie ihrem Wesen nach dazu geeignet sind, verpflichten sie Privatpersonen untereinander“[6]. Auch die Bundesverfassung kann so verstanden werden, dass als „Behörde“ auch die Gerichte gemeint sind. Dann sind Grundrechtsansprüche auch gegen Private unmittelbar vor Gericht einklagbar, soweit sich das betroffene Grundrecht dazu eignet. Für die Vereinigungsfreiheit ist dies in Bezug auf grundrechtsrelevante Bestimmungen in den Vereinsstatuten der Fall. Eine Verletzung der Politischen Rechte eines Vereinsmitglieds durch die Statuten seiner Partei ist damit ein Grundrechtsfall. Das Vereinsmitglied kann vor Gericht eine Verletzung seiner Grundrechte durch den Verein geltend machen.

Zur Lösung des vorliegenden Problems ist diese Interpretation der Bundesverfassung freilich gar nicht notwendig. Die Pflicht, dafür zu sorgen, dass die Grundrechte auch unter Privaten wirksam werden, schafft eine sogenannte Schutzpflicht des Staates. Er hat Private vor Gefährdungen und Schädigungen von grundrechtlichen Schutzgütern durch andere Private zu schützen[7]. Dies ist von der Lehre allgemein anerkannt.  Im konkreten Fall trifft die Schutzpflicht die Bundesversammlung. Sie hat dafür zu sorgen, dass die Statuten der in ihr vertretenen Parteien keine Grundrechte – insbesondere nicht solche von Mitgliedern der eidgenössischen Räte – verletzen.

b) Rechtsgüterabwägung

Liegt ein Grundrechtsfall vor, in welchem sich zwei Private gegen einander auf ihre Grundrechte berufen können, sind die kollidierenden grundrechtlich geschützten Interessen je möglichst weitgehend zu schützen. Es muss eine Rechtsgüterabwägung vorgenommen werden. Zunächst ist zu prüfen, welche Grundrechte miteinander kollidieren. Sodann sind die kollidierenden Interessen in eine angemessene Relation zu setzen. Die Beeinträchtigung der geltend gemachten Grundrechtspositionen ist möglichst gleichmässig zu gestalten[8]. Es kommt also darauf an, wer in seinen rechtlich geschützten Interessen stärker verletzt wird.

Die SVP kann sich für die freie Gestaltung ihrer Statuten auf die Vereinigungsfreiheit berufen. Das schweizerische Privatrecht (ZGB) gibt den Vereinen dabei im internationalen Vergleich eine weitreichende Gestaltungsfreiheit. Die Statuten müssen weder registriert noch von einer Behörde genehmigt werden. Sie unterstehen keinerlei Aufsicht. Die Autonomie der Selbstregulierung ist im Rahmen des zwingenden Privatrechts gewährleistet. Schranken dieser Freiheit können nach dem oben Gesagten nur daraus erwachsen, dass das ZGB ein Erlass auf der einfachen Gesetzesstufe ist und daher der Verfassung untersteht. Mangels Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesstufe kann nur die Bundesversammlung die Tragweite dieser Unterstellung beurteilen.

Das schützenswerte Interesse der SVP ist erheblich: Die Vertretung im Bundesrat durch die Wahl eines Parteimitglieds gehört zu den wichtigsten politischen Zielen jeder Bundespartei. Wenn ihr verwehrt wird, in ihren Statuten ihre Kandidaten selber zu bestimmen, stellt dies einen erheblichen Eingriff in die Vereinigungsfreiheit dar. Diese Freiheit wird gewiss nicht in ihrem Kerngehalt, wohl aber in einem bedeutsamen Teil ihrer Entfaltung beeinträchtigt. Die Wahl des Bundesrates muss in den Rahmen der anderen Entfaltungsmöglichkeiten des Vereins gestellt werden: Bestellung der National- und Ständeräte, Mitwirkung an der Gesetzgebung, Ausübung der Volksrechte (Referendum und Initiative), etc. In diesem Rahmen stellt die Einflussnahme auf die Bundesratswahl eine von mehreren Prioritäten des Vereins dar.

Mit der Vereinigungsfreiheit der SVP kollidieren das passive Wahlrecht der kandidierenden Parteimitlieder und das aktive Wahlrecht der Mitglieder der Bundesversammlung. Sie alle haben einen verfassungsmässigen Anspruch auf ungehinderte Ausübung ihrer politischen Rechte. Auch hier ist zu beurteilen, wie erheblich das jeweilige Interesse der Berechtigten erscheint.

Das kandidierende Mitglied der SVP wird in seinem passiven Wahlrecht beeinträchtigt. Zunächst werden seine Wahlchancen gemindert. Damit wird auch die Rechtsgleichheit unter den Kandidierenden berührt. Sodann hat der Ausschluss aus der Partei zur Folge, dass das neue Mitglied des Bundesrates keine Fraktion im Rücken hat, die seine Position im Bundesrat und vor allem im Parlament stützt. Ohne eine solche Hausmacht ist die Ausübung des Bundesratsamtes wesentlich erschwert. Die Beziehung der Bundesratsmitglieder zur eigenen Fraktion bildet ein wichtiges informelles Element der Kooperation unter den beiden politischen Gewalten im Bund. Die Benachteiligung des kandidierenden Pateimitglieds hat somit auch Folgen für das institutionelle Gefüge im Bund.

Das schützenswerte Interesse des kandierenden Parteimitglieds ist gross: Die Wahl in den Bundesrat ist die Krönung jeder politischen Karriere und stellt für jene, die das Bundesratsamt anstreben, oft den eigentlichen Sinn des lebenslangen Einsatzes in der Politik dar. Die Mitgliedschaft in den eidgenössischen Räten ist zwar ebenfalls ein wichtiges Ziel, wirkt aber im Vergleich zum Bundesratsamt als sekundär. Die Wahl in den Bundesrat hat damit für die Kandidierenden erste Priorität.

Während die Einflussnahme auf die Bundesratswahl für die nominierende Partei eine von mehreren Prioritäten darstellt, bildet sie für das kandidierende Parteimitglied die höchste Priorität dar. In der Abwägung der Grundrechtsinteressen wiegt daher jenes der Kandidierenden schwerer als jenes der Partei. Dem Rechtsgut des passiven Wahlrechts gebührt daher im vorliegenden Konflikt der Vorrang vor dem Rechtsgut der Vereinigungsfreiheit. Bei dieser Abwägung spielt die Wirksamkeit der Vorschrift keine Rolle. Je höher (bzw. geringer) die Wirkung auf das Wahlergebnis ist, desto höher (bzw. geringer) sind sowohl der Nutzen für die Partei wie – in gleichem Umfang – der Schaden für die Kandidierenden.

Neben der Abwägung der Intensität der faktischen Interessen ist ferner der Grad der Schutzwürdigkeit dieser Interessen zu beachten: Wie legitim ist das Interesse der SVP an der umstrittenen Statutenbestimmung? Diese betrifft nicht das Vorschlagsrecht für die Kandidierenden zum Bundesratsamt, sondern die Durchsetzung des eigenen Vorschlags in der Bundesversammlung. Diese beiden Massnahmen sind zu differenzieren: Das Recht, ein oder zwei Nominationen vorzunehmen, ist ein zentrales Rechtsgut jeder Bundesratspartei. Ginge es darum, der SVP das Nominationsrecht abzusprechen, also das Recht, der Vereinigten Bundesversammlung Kandidaten für das Bundesratsamt vorzuschlagen, müsste das passive Wahlrecht von Kandidierenden, welche nicht vorgeschlagen werden, zurücktreten. Den Nachteil einer „wilden Kandidatur“ muss in Kauf genommen werden. Denn die Funktion der Personalrekrutierung ist eine zentrale Aufgabe der Parteien. Hier geht es aber nicht darum, sondern um ein behauptetes Recht zur Ernennung der eigenen Bundesratsmitglieder. Die SVP will mit der Sanktion des Parteiausschlusses ihren Anspruch stützen, selber zu bestimmen, wen die Vereinigte Bundesversammlung als Vertreter der SVP in den Bundesrat wählen kann. Dem Parlament soll – wenn die Massnahme wirksam ist – nur noch ein Genehmigungsrecht (oder die Wahl innerhalb eines Zweiervorschlags) zustehen. Diese Figur ist im schweizerischen Verwaltungsrecht selbständiger Verwaltungseinheiten durchaus bekannt, z.B. bei Anträgen des Senats einer Universität zur Wahl von Professoren an den Universitätsrat). Solche Anträge betreffen aber nur die Bestellung von Organen innerhalb der eigenen Organisation, nie aber die Wahl einer übergeordneten Behörde. Was die fraglichen Bestimmungen der SVP-Statuten bezwecken, folgt vielmehr dem Muster von Einheitsparteien in totalitären Regimen, in denen die Partei alleine bestimmt, wer Regierungschef oder Staatspräsident wird. In der rechtsstaatlichen Ordnung der Schweiz ist ein solcher Machtanspruch rechtlich nicht schützenswert. Die SVP kann sich daher für die angestrebte Ernennungskompetenz überhaupt nicht auf die Vereinigungsfreiheit stützen. Ihr Rechtsanspruch reduziert sich auf ihr allgemeines Interesse an der allgemeinen Autonomie bei der Bestimmung des Inhalts ihrer Statuten, nicht aber auf ihr spezifisches Interesse an der umstrittenen Bestimmung. Bei dieser Rechtslage überwiegt das schützenswerte Interesse der Kandierenden bei weitem.

Ähnliches gilt für die Abwägung gegenüber dem Interesse der Mitglieder der Vereinigten Bundesversammlung an ihrem aktiven Wahlrecht bei der Bundesratswahl. Hier handelt es sich zwar nur um eine von vielen Handlungsfreiheiten der Parlamentsmitglieder. Das faktische Interesse der SVP am Einfluss auf das Wahlergebnis ist zwar deutlich grösser als jenes der einzelnen Mitglieder der Wahlbehörde, da es für sie um einen bedeutsamen Teil ihrer Politik geht, bei ihnen aber nur um eine von vielen Prioritäten. Wenn aber der mit der Massnahme bezweckte Machtanspruch, den eigenen Vorschlag gegenüber der übergeordneten Instanz durchzusetzen, gar nicht schützenswert ist, überwiegt das Interesse der Ratsmitglieder an der freien und rechtsgleichen Wirkung ihrer Wahlhandlung.

Die Grundrechtskollision ist somit zugunsten des passiven und aktiven Wahlrechts zu entscheiden. Die Berufung der SVP auf die Vereinigungsfreiheit greift nicht.

 

 3. Verletzung von Verfassungsrecht

Die SVP-Statuten sind freilich nicht nur unter grundrechtlicher Perspektive zu beurteilen. Auch abgesehen davon können sie verfassungswidrig sein, wenn sie sich als eine Verletzung des ungebundenen Mandats oder der Wahlkompetenz der Bundesversammlung erweisen. Diese beiden Fragen sind im Folgenden zu prüfen.

        a) Ungebundenes Mandat

Artikel 161 BV lautet: „Die Mitglieder der Bundesversammlung stimmen ohne Weisungen“. Historisch war diese Bestimmung v.a. gegen die frühere Weisungsbefugnis der Kantone gegenüber ihren Delegierten in der Tagsatzung gerichtet. Sie hat jedoch die grundsätzliche Bedeutung, das freie und ungebundene Mandat der Parlamentsmitglieder zu gewährleisten: „Das Instruktionsverbot befreit die Ratsmitglieder von rechtlich verbindlichen Verpflichtungen gegenüber … den politischen Parteien …“[9]. Eine Verpflichtung zu einer bestimmten Meinung oder Handlung ist nichtig. Diese Verfassungsnorm ist direkt anwendbar, d.h., sie braucht keine gesetzliche Ausgestaltung. Dies bedeutet, dass das Instruktionsverbot „im Falle eines Konflikts zwischen dem Parlamentsmitglied und dessen Interessengruppen, Partei oder Fraktion vorweg zugunsten des Parlamentsmitgliedes entscheidet“[10]. Die Rechtsordnung darf somit keine Regelung aufstellen, welche das Ratsmitglied daran hindert, sein parlamentarisches Mandat frei auszuüben. Dies gilt auch für privatrechtliche Regelungen wie die Statuten einer Partei. Auch Weisungen einer Partei an ihre Fraktionen sind rechtlich nicht durchsetzbar, weil die Parlamentsmitglieder nicht an solche Weisungen gebunden sind[11]. Eine gewisse Fraktionsdisziplin gehört freilich zur Strukturierungsaufgabe der Fraktionen. Für interne Sanktionen fehlt den Fraktionen aber eine gesetzliche Grundlage. Die Fraktionsdisziplin ist rechtlich nicht geschützt. Gegenüber dem Anspruch auf freie Ausübung des Mandats muss sie zurücktreten[12].

Die Statuten der SVP regeln eine Sanktion, die bei Annahme der Wahl in den Bundesrat eintreten soll. Sie enthalten damit sowohl eine Verhaltensvorschrift als auch eine Rechtsfolge dazu. Beides verletzt das Instruktionsverbot und ist daher nichtig. Weder die SVP-Fraktion noch die einzelnen Kandidierenden sind daran gebunden. Freiwillig kann jedoch auch eine nichtige Vorschrift befolgt werden. Das ist die Schwäche der reinen Nichtigkeitsfolge des Instruktionsverbots. Parlamentsmitglieder können sich ganz allgemein auch durch rechtswidrige Einflussnahme auf sie steuern lassen. Insbesondere ist eine Fraktion grundsätzlich befugt, Mitglieder, die ihr nicht passen, auszuschliessen. Inwiefern ein nichtiger Ausschlussgrund, wie er hier vorliegt, die Fraktion daran hindert, dieses Recht wahrzunehmen, ist unter Ziffer 4 zu prüfen. Das Parlamentsrecht steht vor der Aufgabe, im Verfassungskonflikt zwischen Fraktionsmitglied und Fraktion zu entscheiden. In der Praxis sind immer wieder Mitglieder einer Partei in den Bundesrat gewählt worden, die nicht von ihrer Fraktion nominiert waren. Die Frage hat daher durchaus praktische Relevanz. „Es widerspricht aber Sinn und Geist von Art. 161 wie auch der Würde des Parlaments, im Vorfeld wie im Nachgang einer Wahl Druck auf einzelne Personen auszuüben, eine allfällige Wahl nicht anzunehmen“[13]. Damit besteht ein hinreichender Regelungsbedarf.

b) Wahlkompetenz der Bundesversammlung

Die Kompetenz der Vereinigten Bundesversammlung nach Art. 168 BV, die Mitglieder des Bundesrates zu wählen, ist sichtbarster Ausdruck der „obersten Gewalt“, die dem Parlament nach Art. 148 Abs. 1 BV zusteht[14]. Die Bundesversammlung ist die Bundesbehörde mit der höchsten demokratischen Legitimation und ihr Wahlakt verleiht dem Bundesrat dessen eigene demokratische Grundlage. Aus dieser Ordnung ist ersichtlich, dass die Bundesratswahl hohen demokratischen Verfahrensansprüchen zu gehorchen hat. Zudem ist die Wahlkompetenz der Bundesversammlung ein zentrales Element der Gewaltenteilung im Bund. Im Gegensatz zu den Kantonen, in denen die Regierung durch das Volk gewählt wird, soll die Wahl der Exekutive durch das Parlament diesem auf Bundesebene das nötige Gegengewicht gegen die faktische Machtstellung des Bundesrates in der Bundespolitik verleihen. Die Bundesratswahl durch die eidgenössischen Räte ist somit konstitutiv für das Gefüge der Gewalten im Bund[15]. Eine Verfälschung der Wahl durch äussere Einflüsse würde die demokratische Legitimationsordnung der Schweiz in ihrem Kern treffen.

Die faktische Wirkung der umstrittenen Bestimmung in den SVP-Statuten auf den Wahlakt lässt sich kaum berechnen. Zumindest im eingangs geschilderten Fall muss ihr entscheidender Einfluss aber vermutet werden[16]. Die tatsächliche Wirksamkeit einer verfassungswidrigen Massnahme ist aber für ihre Beurteilung gar nicht relevant. Es genügt, wenn die Massnahme grundsätzlich geeignet ist, eine solche Wirkung zu zeitigen und der Eintritt dieser Wirkung nicht ausgeschlossen werden kann. Die Tatsache, dass die SVP die Bestimmung in ihre Statuten aufgenommen hat, ist Indiz genug dafür, dass zumindest diese Partei davon ausgeht, dass die Massnahme eine von ihr gewünschte – aber rechtlich verfassungswidrige – Wirkung zeitigt. Jedenfalls kann sich die SVP nicht in widersprüchlicher Weise darauf berufen, ihre Vorschrift habe keine Auswirkung auf das Wahlergebnis. Auch das Argument, dass eine ähnliche Wirkung auch auf informellem Wege erzielbar ist – etwa durch blosse Drohung mit dem Ausschluss aus der Fraktion oder Partei – ist nicht schlüssig. Entscheidend ist der Schritt von informellen Praktiken, welche sich noch an die Rechtsordnung halten, zu einer Verletzung des Rechts, das die Mindestregeln einer fairen demokratischen Wahl zu garantieren hat.

Rechtlich massgeblich ist das normative Verhältnis der Wahlkompetenz der Bundesversammlung zur fraglichen Statutenbestimmung. Diese hat zum Zweck, den Wahlakt der Vereinigten Bundesversammlung zugunsten der Parteiziele zu beeinflussen. Werden Kandidierende SVP-Parteimitglieder durch die Vorschrift dazu angehalten, die Wahl abzulehnen, trifft dies nicht nur – auf der individuellen Ebene – deren passives Wahlrecht und das aktive Wahlrecht der Mitglieder der Wahlbehörde, sondern auch die Erfüllung der Staatsfunktion dieser Behörde insgesamt. Die Freiheit der Vereinigten Bundesversammlung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe soll beeinträchtigt werden. Damit verletzt die Bestimmung in den SVP-Vereinsstatuten die Kompetenzordnung der Bundesverfassung. Sie ist daher auch aus diesem Grunde nichtig.

Geschmälert wird auch das Recht aller Mitglieder der Bundesversammlung, nach Art. 6 Abs. 1 Parlamentsgesetz (PG) Wahlvorschläge zu machen. Dieses Recht wird in seiner Wirkung geschwächt, sobald ein SVP-Mitglied zur Wahl in den Bundesrat vorgeschlagen wird, das nicht bereits von der SVP-Fraktion portiert wird. Der Vorschlag einer Sprengkandidatur ist aber der praktisch wichtigste Anwendungsfall des Vorschlagsrechts. Genau diese Anwendung soll durch die SVP-Statuten verhindert werden. Die Vorschrift in den SVP-Statuten verletzt daher auch das Parlamentsgesetz.

Dass dies vom Büro des Nationalrates (in seiner Antwort auf die Interpellation von Roger Nordmann[17]) und von der Staatspolitischen Kommission des gleichen Rates (bei der Ablehnung der parlamentarischen Initiative Lustenberger[18]) verkannt wird, lässt sich nur politisch erklären. Die dort vertretene Begründung, dass die Wahlfreiheit der Vereinigten Bundesversammlung durch Massnahmen einer Fraktion nicht eingeschränkt werden könne, ist rein rechtlich gesehen eine Tautologie, weil der ausgeübte Zwang nichtig, also rechtlich unwirksam ist. Faktisch ist der Zwang aber offensichtlich wirksam gewesen. Das Parlamentsrecht müsste sich – wie jedes Recht – nicht gegen untergeordnetes Recht, sondern gegen rechtswidrige Machtausübung wenden.

 

4. Sanktionierung durch das Parlamentsrecht

Im Ergebnis verletzt die Vorschrift in den SVP-Statuten in vierfacher Weise die Bundesverfassung:

• Sie verletzt das passive Wahlrecht der kandidierenden SVP-Mitglieder, welche nicht von der SVP-Fraktion vorgeschlagen sind; in der Rechtsgüterabwägung muss die Vereinigungsfreiheit der SVP im konkreten Fall hinter das passive Wahlrecht zurücktreten.
• Sie verletzt das aktive Wahlrecht der Mitglieder der Bundesversammlung; auch hier dringt die Berufung auf die Vereinigungsfreiheit nicht durch.
• Sie verletzt das ungebundene Mandat der Parlamentsmitglieder.
• Sie verletzt die Wahlkompetenz der Bundesversammlung.

Aus diesen Gründen ist die Vorschrift nichtig, das heisst rechtlich ohne Wirkung. Es braucht dafür keinen behördlichen Akt. Allerdings kann sie auch ohne Rechtszwang von der SVP-Fraktion übernommen und durchgesetzt werden. Die Rechtsfolge der Nichtigkeit löst damit das Problem nicht. Es braucht einen behördlichen Eingriff gegenüber der SVP-Fraktion, der sie dazu zwingt, sich nicht an die nichtige Anordnung der Partei zu halten.

Im Gegensatz zu den Parteien sind die Fraktionen Parlamentsorgane, die sich nicht auf die Privatautonomie berufen können[19]. Die rechtliche Einbindung in das Parlament ist stärker als die politische Anbindung an ihre Partei. „Regeln der Parteistatuten, die den Fraktionen oder deren Mitgliedern in der Bundesversammlung Vorschriften auferlegen, sind nichtig und können juristisch nicht durchgesetzt werden“[20]. Die SVP-Fraktion kann sich somit auch nicht auf die Vereinigungsfreiheit ihrer Partei berufen. Die Organstellung der Fraktionen ist Voraussetzung dafür, dass sie im parlamentarischen Verfahren Rechte ausüben können. Sie bedingt aber auch die Einhaltung entsprechender Pflichten. Insbesondere sind die Fraktionen an das Instruktionsverbot von Art. 161 BV gebunden[21]. Dient der Ausschluss eines Mitglieds aus der Fraktion einer Durchsetzung von Instruktionen, kann er vom Parlamentsrecht sanktioniert werden.

Sanktionen, welche aus der Schutzpflicht des Parlaments für das passive und aktive Wahlrecht sowie aus der Pflicht zur Durchsetzung der Verfassungsvorschriften über das Instruktionsverbot und die Wahlkompetenz der Bundesversammlung erwachsen, haben sich daher nicht gegen die Partei, sondern gegen die Fraktion zu richten. Das genügt auch, um die schädlichen Wirkungen der statutarischen Vorschrift zu beseitigen. Kann die SVP-Fraktion daran gehindert werden, die Massnahme ihrer Partei umzusetzen, bleibt die Statutenbestimmung blosses Papier. Zu klären ist folglich nur noch, wie die Bundesversammlung die SVP-Fraktion sanktionieren kann. Es braucht dafür eine von den  Büros von National- und Ständerat initiierte Änderung des Parlamentsgesetzes.

Parlamentarische Initiativen können von allen Parlamentsmitgliedern sowie von den Fraktionen, Kommissionen und Büros eingereicht werden[22]. Im vorliegenden Fall trifft die Verpflichtung zum Schutz der Verfassungsbestimmungen die Leitungsorgane der Bundesversammlung, also die beiden Büros. Sie haben damit das Recht – und im vorliegenden Fall die Pflicht – zur parlamentarischen Initiative gemäss Art. 45 Abs. 1 Bst. a und Art. 107 Abs. 3 ParlG. Die Büros haben somit den Räten einen Entwurf zur Ergänzung des Parlamentsgesetzes zu unterbreiten, der dem Schutz der Bundesratswahlen dient.

Materiell ist eine Vorschrift zu erlassen, welche alle Fraktionen parlamentsrechtlich mit Nachteilen belegt, wenn sie Massnahmen treffen oder unterstützen, die die Bundesratswahlen verfälschen wollen, indem sie auf rechtswidrige Weise Einfluss auf das Verfahren oder das Ergebnis der Wahl nehmen. Der geeignete Ort für eine entsprechende Vorschrift ist Art 62 ParlG, in welchem die Aufgaben und Rechte der Fraktionen geregelt werden. Die Bestimmung kann durch einen sechsten Absatz ergänzt werden, der wie folgt lautet:

 Art. 62 Abs. 6 Parlamentsgesetz

Eine Fraktion, welche Massnahmen ihrer Partei zur rechtswidrigen Einflussnahme auf die Bundesratswahlen mitträgt oder solche selber trifft, verliert ihr Recht, Wahlvorschläge gemäss Absatz 2 einzureichen, und verwirkt ihren Anspruch auf den Deckungsbeitrag gemäss Absatz 5.

 Damit wird einerseits der Missbrauch des Vorschlagsrechts mit dem Verlust dieses Rechts bestraft. Das ist eine allgemeine Rechtsfolge von Rechtsmissbrauch und daher hier angemessen. Anderseits wird die Verletzung von Fairness und Loyalität gegenüber der Institution Parlament mit dem Verlust des Subventionsanspruchs durch diese Institution bestraft. Wer sich gegen die rechtsstaatlichen und demokratischen Regeln der ihm übergeordneten Institution wendet, kann nicht erwarten, von ihr finanzielle Hilfe zu erhalten.

Zuständigkeit und Verfahren dieser Sanktionierung sind ebenfalls im Verfahren der parlamentarischen Initiative zu regeln. Denkbar ist ein Rekursrecht der betroffenen Fraktion  an die Vereinigte Bundesversammlung. Ebenfalls zu prüfen ist, ob die Statuten der Fraktionen von der Koordinationskonferenz zu genehmigen sind.

 

5. Fazit

Die Verfassungswidrigkeit des Parteiausschlusses von Parteimitgliedern, die für ein Bundesratsamt kandidieren, ohne dafür von der Fraktion vorgeschlagen worden zu sein, führt zwar zur Nichtigkeit dieser statutarischen Bestimmung. Der Schutz des Verfassungsrechts vor dieser Verletzung bedingt aber eine Änderung des Parlamentsgesetzes, zu welcher die Bundesversammlung von Verfassungswegen verpflichtet ist.

* Diesen Text haben folgende Mitglieder von kontrapunkt mitunterzeichnet:
Prof. em. Beat Bürgenmeier, Volkswirtschafter, Universität Genf; Prof. Dr. Jean-Daniel Delley, Politikwissenschafter, Universität Genf; Dr. Peter Hablützel, Hablützel Consulting, Bern; Prof. Dr. Thomas Kesselring, Universität Bern; Prof. em. Dr. René Levy, Soziologe, Universität Lausanne; Prof. em. Dr. Hans-Balz Peter, Sozialethiker und Sozialökonom, Universität Bern; Prof. Dr. Christoph Stückelberger, Wirtschaftsethiker, Universität Basel; Dr. h.c. Rudolf H. Strahm, Herrenschwanden; Prof. em. Dr. Peter Ulrich, Wirtschaftsethiker, Universität St. Gallen; Prof. em. Dr. Mario von Cranach, Psychologe, Universität Bern; Prof. em. Dr. Karl Weber, Soziologe, Universität Bern; Prof. em. Dr. phil. Theo Wehner, ETH Zürich, Zentrum für Organisations- und Arbeitswissenschaften (ZOA), Zürich; Daniel Wiener, MAS-Kulturmanager, Basel.